导语：农业生产托管在不改变土地承包关系的前提下，解决了“谁来种地、怎样种地”的问题，把一家一户小生产融入到农业现代化大生产之中，引领小农户走向现代农业。

农业生产托管被誉为带来“我国农业现代化历史上的第三次动能”。

何为农业生产托管？通俗讲，就是有人以服务收费的形式帮农民下地干活，农户将若干农业生产部分或全部环节委托给服务组织完成的生产经营方式。

农业农村部从2017年开始陆续出台政策文件支持农业生产托管，当年中央财政资金下发30亿元，2021年增加至55亿元。

缘起：规模小效益低导致“有地不耕”

中国14亿人口，每天一张嘴，就要消耗70万吨粮、9.8万吨油、192万吨菜和23万吨肉，消费需求庞大，保障农产品供给重任如山。相对于供给的压力，农业却是小农户家庭经营模式为主，与规模化高效生产差距较大。

“大国小农”、人多地少是我国基本国情，第三次农业普查数据显示，全国小农户数量占农业经营主体的98%以上，小农户从业人员占农业从业人员的90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。第二轮土地承包到期后再延长三十年，据测算，即使城镇化率达到70%以上，农村仍有四到五亿人。

种地热情下降，对接大市场有困难，先进生产技术应用不足，没有规模经营优势，资金不足投入有限……这些都是横亘在小农户面前的一道道坎，撂荒地也逐渐增多，甚至集中连片土地无人耕种，由此产生了中国农业“谁来种地”“如何种地”的提问。

曾经，流转土地发展规模经营被认为是实现农业现代化必由之路。

然而，土地流转成本高，种植粮食往往出现亏损。流转期限不稳定，承包耕地纠纷不断发生。这些限制因素，让流转面积增速逐年下降。据统计，2014-2017年，流转面积增速逐年下降，分别是18.3%、10.8%、7.2%、6.9%。

这时，在稳产保供的压力、土地流转的乏力、年老农民的无力形势下，农业生产托管的方式应运而生。但托管和流转不是对立关系，是相关补充、相互支持的关系。托管在推动个体扩大规模走向适度规模经营时，为广大小农户走向适度规模经营打开了一条康庄大道，更符合我国大国小农的实际，有专业下地替农民干活的服务组织，让问题变得简单。

农业农村部合作经济指导司司长张天佐表示，农业生产托管是将生产环节委托给专业化机构，借助社会化服务组织的服务，帮农民解决“不会干、干不好、干了不划算”等问题。

政策支持很快下来。2017年，农业农村部、国家发展改革委、财政部三部门联合下发《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》，农业农村部专门下发《关于推进农业生产托管的指导意见》，财农两部设立财政专项，下拨30亿元支持以农业生产托管为主的社会化服务。

“谁替农民下地干活，政策就补贴谁。”时任农业农村部政策与改革司巡视员、现任农业农村部农业机械化管理司司长冀名峰认为，改革开放以来，来自于小农户与现代农业联接机制的创新有三次，第一次是20世纪90年代兴起的农业产业化；第二次是兴起于本世纪前十年的农民合作社；第三次是农业生产性服务业，既能解决机械对人力畜力的替代问题，又能解决对接大市场、融合社会化大生产的问题。

制度引领实践，全国农业生产托管呈蓬勃发展态势。2020年，中央财政支出45亿元，在29个省区市开展农业生产托管项目。全国农业社会化服务组织达到95.5万个，服务面积16.7亿亩次，服务小农户7800多万户，其中主要方式就是灵活多样的农业生产托管。

明确发展重点，因地制宜推进农业生产托管发展

1. 重点支持开展托管的农产品生产

粮棉油糖等大宗农产品生产关系国家粮食和其他重要农产品安全，且比较效益相对较低。发展农业生产托管要把粮棉油糖等大宗农产品生产的托管作为重点支持对象，通过专业化、规模化服务提升大宗农产品生产效益，提高普通农户从事大宗农产品生产的积极性，确保国家粮食和其他重要农产品安全。

2. 重点支持开展托管的作业环节

各地要根据当地农业生产和农户需求，按照补齐现代农业建设短板和农民群众的欢迎程度，确定本地区重点支持的托管环节和服务内容，并形成支持的优先顺序。

例如，有的地区深耕深松、工厂化育秧、烘干仓储是现代农业建设的关键，则可将这些列为优先支持的托管作业环节；有的地区统防统治、秸秆还田、地膜回收成为农业绿色增长的短板，则可将这些列为优先支持的托管作业环节等等。

3. 重点支持的托管模式

在实践中，服务主体和农民群众探索形成了单环节托管、多环节托管、关键环节综合托管和全程托管等多种托管模式。各地要依据农业劳动力状况、农户的生产需求、服务组织的服务能力等因素，科学确定在本地区重点支持推广的托管模式。

例如，对于农户家庭经营意愿较强的地区，可以从推广单环节托管、多环节托管入手，逐步转变农户的生产经营方式，逐步扩大托管服务覆盖面；对于农业劳动力转移程度较高的地区，可以重点推广关键环节综合托管、全程托管等模式，切实解决“种不了地”和“种不好地”等问题。

4. 重点支持的服务规模经营形式

规模化农业生产托管是服务规模经营的主要形式，耕地集中连片是发展规模化农业生产托管的前提条件。

各地的土地资源条件、劳动力转移程度、农业机械化发展水平等情况不同，因而服务规模经营的发展程度也有不同，应重点支持规模效益比较突出、带动农户比较多的服务规模经营。在难以实现大规模集中连片的半山区和半丘陵地区，重点支持相对较大规模的托管服务。

6种农业托管服务模式

1. 土地托管

土地托管是指部分不愿耕种或无能力耕种者把土地托给供销社等合作组织和种植大户，并由其代为耕种管理的做法。

2. 代耕代种

代耕代种与土地托管在概念上大同小异，只是土地交管对象上有所不同，托管一般都是交给合作社等组织，代耕代种一般交给个人。另外，托管之后每年的种植作物由合作社决定，代耕代种一般是由土地的主人决定。

3. 劳务托管模式

劳务托管模式又称菜单式半托管，是指农户与托管服务主体达成劳动服务协议，服务主体承包播种、育种、育秧、整田、栽秧、插秧、施肥、打药、收割等种植过程所需劳动作业的主要环节；种植户自身承担劳动服务费、种子、农药、肥料等费用，农业收获归农户所有。

4. 订单托管模式

订单托管是农户将农业生产过程中某个时段的劳务项目委托给托管方，托管方按劳务项目获得报酬。此模式让农户接受起来容易，但选择的多样性导致管理难、利润点低。

5. 联耕联种

联耕联种是由江苏省射阳县农业委员会探索实践的新型农业生产经营方式。

它是在村两委会引领和农业部门的服务下，采取“农户+农户+合作社”的新型农民合作经营模式，是在持续稳定家庭联产承包经营的基础上，按照农户自愿的原则，由村组统一组织，以打桩等形式确定界址，破除田埂，将碎片化的农地集中起来，实现有组织的连片种植，再由服务组织提供专业化服务，推进农业生产上联耕联种、联管联营，实现 “增面积、降农本，促还田、添地力，提单产、升效益”的新型生产方式。

6. 农业共营制

四川崇州市探索形成了“土地股份合作社+农业职业经理人+农业综合服务”为基本构架的农业“共营制”，有效破解农业谁来经营、农村谁来种地、生产谁来服务三大难题。

引导农户以土地承包经营权折资入股，工商注册成立土地股份合作社。合作社采取按经营纯收入1:2:7（即10%作为公积金、20%作为农业职业经理人佣金、70%作为社员土地入股分红），辅以超产分成或二次分红等方式，保障入社社员收益。

我国计划2035年基本实现农业现代化，可以预见的是，农业生产托管服务作为一种专业化服务行业的兴起，在中国农业发展进程中的作用将更加明显。